Traspasar las fronteras

Como la deforestación ha sido importante en los ecosistemas forestales de mayor importancia; esto es, en los bosques tropicales (Brasil, Congo, Indonesia, Perú y Colombia, los principales países que los albergan), hace años que suenan voces de alarma pidiendo más audacia, transponer las propias fronteras y apuntar a la cadena de abastecimiento global. Más allá que los requerimientos de grandes clientes han hecho que muchas transnacionales del sector agropecuario trabajaran y desarrollaran procesos y sistemas de trazabilidad y control que les permita garantizar la provisión de productos sustentables, las últimas demandas hace rato que piden que los gobiernos fuercen la acción sobre las cadenas de suministro propias y aceleren el proceso, escalándolo a nivel global.

https://earthobservatory.nasa.gov/biome/maprainforest.php

Muchas naciones tienen múltiples iniciativas que luchan contra la deforestación dentro o fuera de su territorio, pero los programas, las políticas o las normativas de cada una de ellas han tenido un grado de eficacia que no es el buscado. Ejemplos de distintas iniciativas de un único país, y que no sean de efecto exclusivamente doméstico, se encuentra en el apéndice de inventario de los esfuerzos del gobierno de EE. UU. en el Plan para Conservar los Bosques del Mundo, el que se presentara en 2021.

Pero, en definitiva, la Unión Europea es el único bloque que, haciéndose eco de las voces que piden mayor audacia, reglamentó una legislación que lucha contra la deforestación global y se centra en las cadenas de aprovisionamiento. Gran Bretaña también abordó legalmente el tema, pero falta la letra chica y fina.

Europa ya tiene reglamento

En virtud de la actitud de la Unión Europea respecto de liderar los acuerdos globales sobre cambio climático, no extraña que diera un paso muy ambicioso en su lucha contra la deforestación global y aprobara una regulación que limita el acceso a su mercado de productos cuya producción puede implicar riesgo de deforestación, la propia y la ajena. Al reglamento europeo, conocido como EUDR (EU Deforestation Regulation), le faltan muchos detalles por delinear, que se irán develando de aquí al 30 de diciembre de 2024, pero es bastante claro en varios aspectos, los que se mencionan en el artículo ¿Cómo nos impacta la normativa europea de deforestación?.

Gran Bretaña con ley, pero sin reglamento

En noviembre de 2021, la Casa Real sancionó una ley medioambiental, la Environment Act 2021, luego que fuera promulgada por el Parlamento británico en octubre. Siendo una ley marco, se requieren regulaciones secundarias para cada una de sus disposiciones. La disposición 116 es la que trata sobre deforestación, bajo el título de “Uso de materias primas con riesgo para los bosques en la actividad comercial”. Luego de una consulta, el 30 de septiembre de 2022, Gran Bretaña inició la elaboración de las regulaciones secundarias de esta cláusula 116. Sin embargo, esa reglamentación específica no ha sido aprobada aún.

¿De qué se trata la cláusula 116, la relacionada con la deforestación? 

Básicamente se asienta en dos pilares similares a los de la normativa de la UE: 1) la prohibición de llevar a cabo actividades comerciales dentro de Gran Bretaña de productos que impliquen riesgo de deforestación y que fueran producidos ilegalmente, y 2) un “sujeto regulado” tendrá la obligación de establecer e implementar un sistema de diligencia debida en relación con el producto. Las actividades comerciales comprenden producción, fabricación, procesamiento, distribución, venta, abastecimiento y compra que no sea para consumo propio.

Respecto de los productos que no pueden comercializarse en Gran Bretaña, se habla de “materias básicas de riesgo forestal” sin especificar cuáles. Sin embargo, en la imagen que sigue a esta sección se incluyen los productos que se están considerando. La definición de bosque habla de una superficie de tierra de más de 0,5 hectárea con una cubierta de dosel arbóreo de, al menos, el 10%, excluyendo los árboles plantados con el fin de producir madera u otros productos básicos y puede incluir la superficie total o parcialmente sumergida en agua. La deforestación debe ser ilegal; es decir, reconoce la deforestación legal en las normativas propias de los países de origen de producción. Esto representa una diferencia respecto a la normativa europea, abarcativa de la deforestación realizada de manera legal. Finalmente, con respecto al sistema de diligencia debida deberá identificar y obtener información del origen del producto, evaluar el riesgo de que no se cumplan las leyes del país de origen respecto del producto en cuestión y mitigar ese riesgo.

En la sección de excepciones en el texto de la ley británica existe una diferencia singular con respecto al reglamento de la UE y es cuando menciona la palabra “umbral”. Un sujeto regulado puede ser exceptuado de los requisitos de la normativa si cumple dos condiciones: 1) que el sujeto notifique con antelación que el producto utilizado “no excederá el umbral prescrito”, y 2) que “la cantidad del producto utilizado en las actividades comerciales del sujeto dentro el Reino Unido durante el período no excederá el umbral prescrito”. Por lo tanto, resta en la autoridad que está trabajando la regulación la inclusión de cuáles son esos umbrales, para lo cual debe hacer referencia al peso o al volumen del producto, no siendo éste un punto menor.

Fuera del texto y del contexto, a continuación, se publica una imagen que resume cuáles son las principales diferencias entre las dos legislaciones, la de UE y la de Gran Bretaña.

Estados Unidos, sin legislación, estudia recomendaciones

En enero de 2021, el presidente Joe Biden emitió una Orden Ejecutiva solicitando un plan para promover la conservación de bosques y otros ecosistemas críticos. Así fue cómo, en noviembre de 2021, le presentaron el Plan para Conservar los Bosques del Mundo. Ese plan se refiere a varios “ecosistemas críticos” (bosques, manglares, turberas, humedales y pastizales), aunque pone el foco en bosques y resalta la importancia de promover soluciones basadas en la naturaleza. 

¿Para qué se escribió ese plan? Para que hubiera un mecanismo rector –y siempre vivo- para canalizar y coordinar las contribuciones de EE. UU. en los compromisos asumidos respecto de detener la pérdida de bosques, restaurar sumideros de carbono críticos y mejorar la gestión de la tierra. Vale la pena resaltar que los distintos objetivos del plan se basan en incentivos positivos a través de iniciativas de colaboración público-privada o entre gobiernos dentro y fuera de Estados Unidos. Sujeto a las asignaciones del Congreso, la intención es que para 2030 se dediquen hasta U$S 9.000 millones de los fondos para la financiación climática internacional en apoyar los objetivos descritos en el plan.

En el medio, entre junio y agosto de 2021, dos legisladores demócratas, el senador Brian Schatz y el representante Earl Blumenauer presentaron un mismo proyecto de ley en sus respectivas cámaras, el conocido como FOREST Act of 2021. La iniciativa legislativa tenía muchas similitudes con la normativa europea, pero cayó su trámite parlamentario, sin que avanzara en comisiones. En la presente sesión legislativa (2023-2024), hasta principios de octubre, no se habían presentado proyectos relacionados con este tema.

En abril de 2022, el presidente Joe Biden emitió una Orden Ejecutiva referida al fortalecimiento de los bosques estadounidenses, pero incluyó una sección 3 referida al compromiso de detener la deforestación internacional. Solicitó a sus ministerios que le presentaran un informe con varias opciones, las que debían incluir recomendaciones de legislación. Expresamente requería, además del análisis de potenciales alianzas público-privadas, la inclusión de un análisis de la viabilidad de limitar o eliminar productos primarios específicos producidos en tierras deforestadas, deforestadas ilegalmente o posterior al 31 de diciembre de 2020, de las cadenas de suministro agrícolas.

Así, en abril de este 2023, se presentó el trabajo “Combatir la Deforestación Internacional Asociada con la Producción de Commodities Agrícolas”, un trabajo conjunto de decenas de organizaciones gubernamentales de los Estados Unidos, entre las que destacan las Secretarías del Tesoro, Estado, Agricultura, Comercio y Seguridad Interior. En él se explicitan los pros y contras de la deforestación legal y la ilegal, pero el análisis parece inclinarse hacia combatir la deforestación ilegal, reconociendo las leyes de los países de origen, o tomar un enfoque múltiple, haciendo un mix entre ambos criterios. Para fundamentar el por qué inclinarse por la deforestación ilegal, aducen que se puede mensurar mejor y ponen como ejemplo la Lacey Act. En menos de 10 años, luego de las enmiendas a la Ley Lacey de EE.UU. en 2008, estiman que las importaciones de productos de madera ilegales disminuyeron entre 32 y 44 por ciento. Si bien no habla de una fecha específica a partir de la cual no admitir la deforestación, a lo largo del texto la fecha de corte de ejemplo es siempre la misma: 30 de diciembre de 2020.

Resaltan la importancia de la definición de bosque por lo que puede implicar en la magnitud de la medida en su cobertura y en el requerimiento de datos. Por otra parte, afirma que debe usarse la definición de FAO de “bosque” y “deforestación” si se trata de algo puramente conceptual o se aplica una fecha de corte en una legislación. Pero que, si se aplica el concepto de deforestación “ilegal”, se deberá respetar el concepto de bosque del país de origen de la producción.

Más allá de estos detalles, se nota que entre los especialistas que escribieron el reporte no existe un convencimiento pleno en este enfoque sobre obligaciones o prohibiciones aplicadas a la comercialización o importación de productos asociados con la producción de commodities en áreas deforestadas. El informe enfatiza que estos enfoques ignoran las decisiones de los gobiernos de los países productores sobre el uso de su propia tierra y puede afectar la capacidad de los propietarios de esas tierras de utilizarlas acorde con las leyes locales y nacionales, por lo que se presta a la cautela respecto de la imposición de fuertes limitaciones para las cadenas de abastecimiento. No dejan de mencionar, por otra parte, la dificultad que enfrentan los requisitos de cuidado debido o de diligencia debida, la dificultad y complejidad de lograr la trazabilidad de commodities sobre un específico pedazo de tierra y el potencial desvío o fuga de productos cuestionados a mercados menos regulados.

En la regulación de la UE, en su artículo 34. se menciona que deben evaluarse los costos que implica esta ley, y que no fueron analizados previamente, pero haciendo foco en los efectos sobre agricultores, ganaderos y silvicultores, particularmente los de pequeña escala, además de comunidades locales e indígenas. También menciona evaluar si se requiere ayuda adicional para la transición hacia cadenas de abastecimiento sostenibles. Mientras tanto, el informe norteamericano afirma que se deben hacer análisis adicionales para tener idea de la viabilidad, y de los impactos esperados, de regulaciones o leyes que aborden la deforestación ilegal o toda la deforestación en las cadenas de suministro de productos básicos, en particular las medidas obligatorias relacionadas con el comercio o las importaciones.

Una pequeña reflexión

No hay dudas que la deforestación ilegal es un delito y un problema fundamental a combatir para lograr cualquier escenario de neutralidad del carbono en función de los compromisos asumidos por las naciones del mundo. Sin embargo, no se debe dejar de lado la propia dinámica nacional e internacional a la hora de pensar políticas generadas con el objetivo de combatir este flagelo.

En este sentido, es evidente que hasta ahora no ha habido grandes coincidencias internas en otros socios comerciales de la Argentina para poder avanzar en estas regulaciones. Esto le da tiempo al país para continuar preparando sus argumentos frente a estas normativas, además de tiempo para avanzar en proyectos clave que puedan garantizar el cumplimiento de las políticas ya adoptadas y/o potenciales a adoptar, con el progreso y el notable caso de ViSeC a la vista.