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Publicaciones - Revista Institucional

viernes, 01 de diciembre de 2006
Revista Institucional N°1500
Año XCVI - N° 1500
Institución 
La educación rural, agropecuaria y agroindustrial. Diagnóstico y propuestas
Juan J. Llach (*)
El trabajo publicado en este artículo fue encargado por el Foro de la Cadena Agroindustrial Argentina a Juan J. Llach para evaluar el estado de situación de la educación rural y agrotécnica en nuestro país. El documento, enriquecido con estudios de casos, fue analizado por dirigentes de distintos sectores de la cadena y de diversos lugares del país para consensuar criterios y diagnósticos regionales. Luego, el equipo de colaboradores de J. J. Llach planteó propuestas viables y sustentables para una educación mejor.

Sin educación, no hay futuro. Es por eso que, en un país donde la agroindustria es la actividad que mejor define la identidad nacional, el Foro de la Cadena Agroindustrial hace este aporte para mejorar la educación rural y agroindustrial, y acercarla al mundo del trabajo.

El documento completo puede ser consultado en el sitio web del Foro de la cadena agroindustrial: www.foroagroindustrial.org.ar.
 
Fundamentación
Los intensos cambios tecnológicos de los últimos tres lustros, la transformación del Asia Oriental en el subcontinente más dinámico de la economía mundial y, en menor medida, las tibias señales de reducción del proteccionismo agroalimentario, otorgan al sector agroindustrial argentino la ventana de oportunidad más importante desde la Segunda Guerra. Sin embargo, la Argentina está todavía lejos de haber aprovechado todo su potencial como productora de clase mundial de agroalimentos.

Hay muchos factores que explican esta situación y, entre ellos, sobresalen la limitación impuesta por un sistema de incentivos sesgado contra el sector y el pertinaz proteccionismo agroindustrial. Pero también es necesario explorar el papel que puede estar jugando el insuficiente desarrollo del capital humano y del capital social del sector como limitante de la realización de su potencial.
Al respecto, hay señales contradictorias. Por un lado, existen claras evidencias de la creciente utilización de capital humano, ciencia y tecnología a lo largo de toda la cadena agroindustrial. Pero, al mismo tiempo, encontramos una educación muy dejada de lado y pobre en recursos al nivel primario (EGB); muy tibiamente asomada a la sociedad del conocimiento del siglo XXI en los niveles medio y superior no universitario; y que requiere todavía importantes mejoras a nivel universitario.

Estas carencias tienen diversos impactos negativos. Por un lado, limitan seriamente la mejora de los niveles de vida de la mayor parte de las personas que trabajan en el sector y de sus familias. Por otro lado, y como se percibe ya mismo en la escasez relativa de trabajadores, técnicos o profesionales calificados, se limita también la inserción de la Argentina en el mundo como productora de agroalimentos de clase mundial sobre la base de un aumento sustancial de la productividad, del valor agregado, de la diferenciación de productos y del desarrollo de marcas.

En tercer lugar, y vinculado a los dos puntos anteriores, las limitaciones del capital humano se proyectan hacia un capital social igualmente insuficiente. Son todavía escasas las comunidades locales con masa crítica construidas a partir de racimos productivos agropecuarios y agroindustriales (clusters). Como lo señala la teoría contemporánea del desarrollo, la presencia en suficiente cantidad y calidad de estos racimos es uno de los signos distintivos del desarrollo económico y social autosostenido. Y, para que tal presencia se concrete, es crucial la interacción in situ de las empresas, el gobierno y el sistema de capital humano, integrado por escuelas, institutos técnicos, universidades y centros de investigación. Ciertamente, el insuficiente capital humano no es el único factor "responsable" de esta situación. Pero su pleno acceso a la sociedad del conocimiento ayudaría también a la formación del capital social local.

En fin, está muy probado en la literatura sobre crecimiento económico que el insumo capital humano de la función de producción es uno de lo que más aporta al crecimiento, no sólo por su impacto directo, sino también como agente crucial del aumento de la productividad total de los factores.

Las carencias mencionadas son de larga data. Sin embargo, hace muchas décadas que no se realizaba un diagnóstico integral de la educación rural y agrotécnica, pudiendo, incluso, afirmarse que nunca se ha contado con un estudio suficientemente sistemático e integrado de las mismas.

Este trabajo viene a llenar esta carencia, presentando diagnósticos y propuestas para cada uno de los niveles de enseñanza comprendidos: la educación rural, la enseñanza agropecuaria de nivel medio, las tecnicaturas de nivel superior y la educación agrotécnica de nivel universitario. Se espera que estas propuestas contribuyan a que la Argentina aproveche plenamente la oportunidad que se le presenta, tanto en general como en la cadena agroindustrial en particular.

El proyecto recientemente aprobado del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de mejora de la educación rural (ProMER), las leyes sancionadas en 2005 de educación técnico-profesional y de financiamiento educativo, y la convocatoria al debate de una nueva ley de educación que se presentaría este año al Congreso, ofrecen una excelente oportunidad para mejorar la formulación y la puesta en práctica de políticas para cada uno de los cuatro niveles de enseñanza comprendidos.
 
DIAGNÓSTICOS
2.1. La educación general básica (EGB) en el medio rural
No obstante algunos progresos recientes, la situación de la EGB rural muestra graves carencias. Entre las que sobresalen una infraestructura muy inadecuada, la marginación respecto de las tecnologías de la información y las comunicaciones, el aislamiento de los directivos y docentes –que limita su efectividad no obstante sus esfuerzos–, las largas distancias a recorrer para llegar a la escuela y la alta incidencia de salas multigrado, no compensadas por adecuadas políticas de concentración de alumnos.

Desde el punto de vista de la calidad, puede afirmarse que aún sigue vigente el modelo alfabetizador de los siglos XIX y XX, eficaz sin dudas en el logro de aprendizajes básicos de lengua y matemática, pero insuficiente de cara al acceso a la sociedad del conocimiento del siglo XXI. Además, las evaluaciones muestran menores aprendizajes en las zonas rurales que en las urbanas. Otros problemas son el escaso arraigo de las escuelas en la comunidad rural circundante, la limitada escolarización en el nivel inicial, la inexistencia de doble jornada y los graves problemas de implantación de la EGB3 en el medio rural, mucho más por problemas organizativos que por limitaciones financieras.

2.2. La enseñanza agropecuaria de nivel medio
En este nivel, las carencias no son tan marcadas como en la EGB, y la situación es más heterogénea. Aún así, se observan una deficiente calidad de la enseñanza impartida, especialmente por la insuficiencia del trabajo de los alumnos como situación educativa central; la escasez de prácticas genuinamente profesionalizadas; el atraso tecnológico relativo de las explotaciones en las que se realizan las mismas; la escasa vinculación de las escuelas con el medio y la insuficiente capacitación e integración de los cuerpos docentes entre quienes enseñan materias básicas, materias especiales teóricas y materias especiales prácticas.

Como se ha dicho, este cuadro de situación muestra importantes matices, ya que coexiste con escuelas de buena calidad, muchas de ellas privadas o de alternancia.

2.3. La educación superior agropecuaria y agroalimentaria (ESA)
Comparativamente a los niveles primario y medio, la ESA presenta una mejor situación; pero, a pesar de auspiciosos signos modernizantes, se encuentra aún lejos de los requerimientos de un país productor agroalimentario de clase mundial.

La ESA no universitaria, lo mismo que la técnica al nivel medio, es percibida como un circuito "clase B" que atrae a los estudiantes con menores capitales culturales y económicos. Por otro lado, es notable la carencia de Institutos Tecnológicos, distintos a los institutos terciarios técnicos existentes, y caracterizados por su fuerte vinculación con el desarrollo local, por su integración con los gobiernos, el sector productivo local o las universidades y por una oferta educativa de corto y mediano plazo originada en las necesidades de desarrollo de la zona.

La ESA universitaria se caracteriza en todo el mundo por sus altos costos por graduado, que en la Argentina se acentúan por la elevada deserción. Desde el punto de vista de la calidad, la mayoría de las carreras de grado de Agronomía que se dictan en el país no alcanzan los estándares mínimos de calidad definidos por la propia comunidad académica, y las universidades y unidades académicas están desarrollando programas de mejoramiento para, simplemente, alcanzar en un plazo de tres años contados desde el año 2006 los niveles mínimos de calidad exigidos. En el caso de los postgrados, en cambio, tres cuartas partes de la oferta académica han superado las evaluaciones de calidad. Se estaría registrando así un sesgo elitista del sistema, con ofertas de mayor calidad para los niveles educativos a los que muy pocos pueden acceder. Desde el punto de vista de la vinculación con el sector productivo, se observa un esfuerzo creciente por lograrla, destacándose el cambio curricular más pertinente y orientado hacia la producción realizado por la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires (UBA).

Los problemas de articulación son muy serios, tanto entre el nivel medio y el nivel universitario como entre las carreras cortas y los estudios de grado, a pesar de que muchas veces ambos se imparten en la misma institución universitaria.
 
PROPUESTAS: El campo y las agroindustrias hacia la sociedad del conocimiento del siglo XXI
Ejes centrales. Las propuestas que se presentan en el estudio se desarrollan en base a cinco ejes centrales, a saber: la integración socio-educativa; la responsabilidad y transparencia del sistema y de las escuelas; la modernización y jerarquización de la educación impartida, con especial referencia a la educación tecnológica y vocacional; la integración entre escuelas, institutos, universidades, empresas y comunidades locales; y, por último, un financiamiento adecuado.

Cambio conceptual. La puesta en práctica de estos cinco ejes requiere un significativo cambio en cuanto al modo de conceptualizar, organizar e impartir la educación rural y agrotécnica.

Un contexto con muchas oportunidades. El proyecto recientemente aprobado del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de mejora de la educación rural (ProMER), las leyes sancionadas en 2005 de educación técnico-profesional y de financiamiento educativo, y la convocatoria al debate de una nueva ley de educación que se presentaría este año al Congreso Nacional, ofrecen una excelente oportunidad para mejorar la formulación y la puesta en práctica de políticas para cada uno de los niveles de enseñanza comprendidos.
 
Primer eje: la integración socio-educativa
Para hacer realidad el papel socialmente integrador de la educación, es necesario:

a) ampliar sustancialmente la escolarización, universalizando el nivel inicial y la EGB3;

b) implantar gradualmente la doble jornada;

c) establecer la obligatoriedad del nivel medio;

d) jerarquizar sustancialmente la educación y la capacitación técnica y vocacional, para dar amplias oportunidades de educación continua a personas con todo tipo de vocaciones, favoreciendo asimismo los más variados modos de articulación entre todos los trayectos educativos;

e) dotar a todas las escuelas y universidades de una infraestructura adecuada al siglo XXI, erradicando para siempre la realidad actual de “escuelas pobres para los pobres”;

f) apoyar decididamente las distintas formas de educación a distancia.
 
Segundo eje: la responsabilidad y la transparencia del sistema y de las escuelas
Este eje se desarrolla mediante dos conjuntos de políticas, tendientes ambas a mejorar cualitativamente la accountability de escuelas y sistemas. Por un lado, la integración de las escuelas e instituciones educativas a su medio, desarrollada en el cuarto eje. Por otro lado, otorgando mayor autonomía a las escuelas y obligándolas a formular y ejecutar su proyecto educativo institucional (PEI) y una cultura participativa de la evaluación, suministrando a los estudiantes y a sus padres toda la información necesaria para conocer la calidad de los estudios y posibilitar las elecciones adecuadas. A nivel primario y medio, esto implica llevar y publicar estadísticas de la inversión educativa por alumno y por escuela. Por otro lado, realizar al menos cada dos años operativos censales de evaluación de la calidad educativa, tanto en las escuelas rurales como en las medias agrotécnicas, y utilizar los resultados de estas evaluaciones no con un criterio competitivo sino como una herramienta de evaluación de la marcha del proyecto educativo institucional (PEI) por parte de toda la comunidad educativa.
 
Tercer eje: la modernización y jerarquización de la educación impartida, con especial referencia a la educación tecnológica y vocacional
Más allá de las evaluaciones, es necesario modernizar y jerarquizar la educación impartida, poniendo especial énfasis en esa "Cenicienta" del sistema, que ha sido siempre la educación y capacitación tecnológica a nivel primario, medio y terciario. Esta limitación intentó ser superada con la instauración del nivel polimodal y sus Trayectos Técnico-Profesionales (TTPs) a partir de la Ley Federal, pero el objetivo se consiguió muy parcialmente.

Se recomienda muy especialmente, en este sentido, desarrollar un modelo análogo al de Australia. Hay que comenzar dejando de lado las denominaciones despectivas, tales como "enseñanza superior no universitaria", y referirse en cambio a "tecnicaturas superiores" y "técnicos superiores", dado que aquélla tiende a connotar una inferioridad que, en el imaginario social, ha aquejado desde siempre a esta modalidad educativa. Asimismo, utilizar la expresión “educación y capacitación tecnológicas" para referirse a todos los estudios de este tipo, desde la EGB3 en adelante.

Conceptualmente, se propone un tratamiento integral de la formación técnica, de tal modo que ella comprenda:

a) la inclusión de componentes de educación técnica y vocacional en la EGB3;

b) el adecuado desarrollo de los contenidos tecnológicos del nivel polimodal, haciendo realidad su nombre, así como los de los trayectos técnico-profesionales (TTPs);

c) el desarrollo de carreras de ciclo corto y de ciclo largo y, en la cúspide, el postgrado y la educación continua o educación a lo largo de la vida;

d) una adecuada articulación entre todos estos trayectos, especialmente entre la educación técnica de nivel medio y superior y entre éstas, en el marco del enfoque de los sistemas nacionales de innovación que implican la participación de gobiernos locales, empresas productoras de bienes y servicios, establecimientos educativos e institutos de investigación;

e) el desarrollo de Institutos Tecnológicos que reúnan las características indicadas en d), análogos a los desarrollados mediante el Programa de Reforma de la Enseñanza Técnica Superior No Universitaria (PRESTNU);

f) un programa de desarrollo de certificaciones a nivel nacional, que incluya también a las capacitaciones específicamente laborales y que se una a un sistema de créditos educativos que permita transitar horizontal y verticalmente el sistema educativo, sin barreras artificiales y con la sola garantía de la calidad;

g) integrar plenamente la educación superior agraria y agroalimentaria al marco de la ley de educación técnica;

h) desarrollar políticas sistemáticas de capacitación docente;

i) en la educación superior, mejorar la calidad de los títulos y de los mecanismos y sistemas de evaluación y acreditación; reformar los currículos para acercarlos al mundo de la producción; llevar adelante políticas de investigación más integradas al mundo de la producción; desarrollar políticas de vinculación al mundo, a redes de innovación y a nuevas formas asociativas; en fin, utilizar intensivamente los contratos-programa para el financiamiento de los estudios superiores.
 
Cuarto eje: la integración entre escuelas, institutos, universidades, empresas y comunidades locales
No obstante valiosas iniciativas recientes, la integración de las escuelas a su medio y el apoyo a ellas desde el mundo empresario y la sociedad civil, dejan mucho que desear.

En el estudio se proponen tres arreglos institucionales para mejorar sustancialmente esta situación. Por un lado, la promoción de la autonomía y la responsabilidad de las escuelas, propuesta en el segundo eje. Por otro lado, las alternativas de financiamiento, descriptas en el quinto eje. En tercer lugar, distintos consejos que faciliten esta integración. Ellos son: los Consejos Asesores de Escuelas, a nivel primario y medio; los Consejos de Evaluación de la mejora de la educación rural y agrotécnica, tanto a nivel nacional como provincial; y, en fin, el fortalecimiento del Consejo Federal. Para el caso de la educación superior, es fundamental dar vida a los Consejos de Planificación Regional de la Educación Superior (CPRES).

En todos los casos, se propone una relevante participación de los padres de los alumnos, las empresas, los gobiernos y las comunidades locales. Una de las funciones más importantes de estos consejos participativos sería la de hacer el control de gestión de las leyes recientemente sancionadas de educación técnica y financiamiento educativo.

Adicionalmente, se sugieren modos para desarrollar pasantías, mejorando sustancialmente la calidad de las prácticas profesionales a todos los niveles de enseñanza pertinentes, y se mencionan casos exitosos recientes de apoyo de la sociedad civil a las escuelas y a los alumnos, en orden a contribuir al fomento de la responsabilidad social de las empresas.
 
Quinto eje: el financiamiento necesario y la desgravación selectiva de inversiones en educación
Tanto la ley de financiamiento educativo como la de educación técnica son pasos muy importantes que permitirán aumentar significativamente los recursos disponibles para la educación. Será crucial controlar su utilización y, por ello, se han propuesto aquí consejos participativos de control de gestión.

Sin embargo, aunque se realice eficientemente, tal asignación de recursos no alcanzará para poner a todas las escuelas del país a la altura de las necesidades del siglo XXI.
Por esta razón, y como aporte al debate de la nueva ley general de educación, se propone aquí desgravar de los impuestos a las ganancias e inmobiliario a toda inversión en educación que cumpla ciertos requisitos. Si bien existe en la actualidad un régimen de desgravación para el caso del impuesto a las ganancias, el mismo es muy limitado.
Los requisitos que aparecen como más lógicos son los siguientes:

a) Que la inversión sea directamente aplicada a escuelas de gestión estatal o a escuelas de gestión privada que, por el bajo nivel de sus aranceles, estén en condiciones de recibir al menos un 80% de subsidio.

b) Que la inversión se destine a áreas prioritarias, tales como infraestructura –incluyendo tecnologías y educación a distancia–, capacitación docente, becas, transporte que permita la concentración de alumnos, etcétera.

c) Para el caso de las escuelas medias, institutos superiores y universidades, que las inversiones hayan sido aprobadas por los CPRES (Consejos de Planificación Regional de la Educación Superior) y que sean aplicadas a proyectos en los que participen simultáneamente la institución educativa, los productores y los gobiernos locales.
 

Casos de políticas educativas: El modelo australiano
El sistema educativo australiano no sólo es verdaderamente notable por su calidad, sino también por la centralidad otorgada a la educación "vocacional" (vocational education), que aquí llamaríamos técnica, aunque incluye también la enseñanza de todo tipo de oficios y competencias.
Como en la Argentina, el sistema educativo australiano es federal. Hasta hace relativamente poco tiempo, los últimos años de la enseñanza media eran vistos principalmente como una preparación para la educación terciaria y el currículo estaba orientado hacia lo académico.

Pero, durante las últimas décadas, se ha diversificado considerablemente la oferta educativa a nivel medio y, al mismo tiempo, se ha expandido considerablemente la educación técnica y vocacional, tanto a nivel medio como terciario.

- Estructura del sistema y centralidad de la educación vocacional. La estructura del sistema por niveles tiene alguna similitud con la Argentina, con un nivel inicial de sólo un año y no obligatorio; un año de preescolar obligatorio, un nivel primario de seis o siete años y un secundario de cinco o seis años, totalizando 13 años de enseñanza. La obligatoriedad es, como aquí, hasta los 15 años. La educación terciaria es de dos clases diferentes. Por un lado, la educación vocacional (VET: vocational education and training), ofrecida por instituciones e industrias y, por otro lado, la educación superior ofrecida por universidades. La VET está centrada en educar en competencias y habilidades específicas y ofrece gran variedad de programas, todos ellos bajo el Marco Nacional de Capacitación (NTF: National Training Framework). Las universidades ofrecen programas que culminan en el grado de Bachelor y gran variedad de estudios de postgrado, así como también programas cortos de pregrado.

Aunque la VET y la educación superior están aún diferenciadas, hay un creciente número de interconexiones entre ambas. Algunas universidades ofrecen programas bajo el NTF y algunos programas de Bachelor son ofrecidos por instituciones de VET. Pero, lo que es más importante, hay un gran desarrollo de la articulación de los programas VET hacia dentro de programas con grados y niveles específicos en las universidades, y viceversa, mediante un sistema de créditos académicos recíprocos que facilitan el pasaje de uno a otro sistema.

- Intensidad de los estudios y educación a distancia. El año académico transcurre normalmente desde fines de enero o principios de febrero hasta comienzos de diciembre, pero algunos programas de la VET transcurren durante todo el año. Hay programas de educación externa y a distancia disponibles desde el preescolar hasta la enseñanza media, mediante el recurso a una variedad de medios y un amplio uso de las TICs. Se destacan las iniciativas de OLA (Open Learning Australia), que actúa como broker de un consorcio de universidades y desarrolla gran variedad de cursos de educación vocacional y bachelors. Estos estudios pueden ser combinados con otros presenciales o con otros modos de educación a distancia.
 
 
 
(*) Estudio elaborado por Juan J. Llach, Juan Carlos Del Bello, Margarita Carratú y Edgardo Margiotta, con la colaboración de Juan Arrieta, Mabel Dávila, Graciela Giménez, María Inés Monzani y Graciela Sessa.
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